Uuest riigihangete seaduse eelnõust

Juhin Riigikogus riigihangete seaduse eelnõu menetlemist. Tegemist on väga mahuka aga ka väga olulise eelnõuga. Kindlasti ei ole võimalik selle kõikidest olulistest aspektidest lühidalt rääkida, aga mõnedest asjadest tahaks juba praegu kirjutada.

Hangete läbipaistvusest

Riigihangete seaduse eelnõu on juba tekitanud diskussiooni riigihangete läbipaistvuse üle. Kindlasti on selle juures positiivne see, et kõik soovivad näha ühte ja seda sama: riigihangete korraldus peab olema nii avatud ja selge kui vähegi võimalik. Läbipaistvuse juures on enim räägitud sellest, millal ja mida täpsemalt tuleks teha avalikuks. Ollakse üpris ühel meelel selles, et avalikuks tuleb teha konkureerivate pakkumuste sisu vähemalt pakkumise hindamiskriteeriumite ulatuses. Kuid arutelu kohaks on kindlasti see, millal tuleks pakkumised avalikuks teha.

Väga lihtne on avaldada koheselt pakkumiste esitamise tähtaja lõppedes pakkumise teinute nimed ja pakkumuse kogumaksumus. Kuid kui pakkumuse hindamise aluseks ei ole üksnes koguhind, vaid ka erinevad osamaksumused ja kvaliteeditingimused, võib pakkumiste hindame võtta aega ja seega saab need aspektid pakkumusest avaldada alles mõne aja pärast. Kas alles siis kui parim on valitud? Kui parima valik võtab pikalt aega, mis siis? Kindel on see, et kui valik parima pakkumise osas on tehtud, tuleb avalikuks teha kõikide pakkumises osalejate pakkumused kõikide hindamiskriteeriumite lõikes.

Hangete puhul tuleb lähtuda majandusliku kasulikkuse printsiibist. See tähendab, et lisaks hinnale tuleb arvestada ka olelusringikulusid ehk siis hilisemaid kasutus- ja hoolduskulusid jmt. Loomulikult võib tingimusi olla veelgi enam. Samas on selge, et lihtsamate ja odavamate ostude puhul jääb hind põhiliseks või ainsaks hanke hindamiskriteeriumiks ka tulevikus. Suuremad hanked nõuavad kahtlematult hankijatelt oskust näha ja kaaluda, millised peavad olema hanketingimused ning julgust loobuda lihtsama vastupanu teed minekust (st lähtumist üksnes odavast ostuhinnast). Kompetentsi kasv on kindlasti juba praegu selles osas asju paremaks muutunud, kuid eks probleeme ole endiselt.

Praeguste probleemide vältimisest

Seetõttu on paljudes arvamusavaldustes pakutud ka erinevaid viise, kuidas lahendada senises hankekorralduses eksisteerivaid probleeme. Vahete-vahel on neile probleemidele lahendused leitud pakutust teisel viisil, mõnigi kord juba olemas olevas seaduses, kuid see ei tähenda, et pakutud variante ei tasuks kaaluda ja nende üle arutleda. Haru-harva eksisteerib mingi probleemi lahendamiseks üks ja parim viis, ikka on lahendusvariantidel nõrku ja tugevaid külgi. See tähendab, et tulebki arutada ja kaaluda, et nõrku kohti oleks lõpuks võimalikult vähe, veel parem, kui neid muidugi ei jääks, ning, et huvipooltel oleks selge arusaamine, miks ühed või teised valikud on tehtud.

Paljusid häirivad alapakkumised – hanke võidavad need, kes pakuvad konkurentide jaoks arusaamatult madalat hinda. Tihtipeale on madal hind võimalik juhul kui jäetakse maksud tasumata või makstakse põhjendamatult madalaid palku (ehk siis potentsiaalselt ümbrikupalku). Siit tulevad ka ettepanekud, et pakkumistes tuleks avaldada palgakulud ja et automaatselt tuleks jätta kõrvale kõige madalam (ja kallim) pakkumine. Automaatselt kõrvaldamise vastu räägib aga võimalus, et alapakkumist keegi ei tee ja siis satub löögi alla pakkuja, kes lihtsalt suudabki parema töökorralduse või eesrindlikuma tehnoloogia kasutamisega pakkuda soodsamat hinda. Sealjuures võib ju juhtuda sedagi, et see kõige odavam pakkumine on järgmistest vaid marginaalselt väiksem.

Kindlasti tuleb arutleda maksuvõlgnike hankele lubamise üle. Direktiivid on andnud võimaluse teatud juhtudel maksuvõlgnikel hankel osaleda – kui on olemas võlgnevuse likvideerimise kava jmt -, teisalt tuleb igal juhul vältida nii see, et mõni pakkuja formaalselt suudab näidata enda maksukorralikkust, kuid sisuliselt siiski seda ei ole. Jälle üks diskussiooni koht.

Meil räägitakse palju alapakkumistest, sest nende tulemus paistab sagedamini silma – venivad ja katkevad hanked, kehv kvaliteet – , kuid samavõrd probleemsed on tegelikult ka ülepakkumised. Iseenestest peaksid liialt kallid pakkumised kaotajaks jääma, kuid kui hankel osalejaid on vähe, siis ei saa välistada, et hankija jaoks soodsat pakkumist ei tulegi. Hankel osalejate arvu võib kõige enam kärpida see, kui potentsiaalsed hankel osalejaid ei usu hanke aususesse ehk kui pannakse tähele, et hanke tingimused on sellised, mis sobivad ühele-kahele pakkujale, kui korduvalt jäädakse hangetes arusaamatutel põhjustel teiseks-kolmandaks või kui võitjate ring on väga kitsas.

Selliseid arenguid aitab vältida – esialgu ehk tasapisi vähendada – see, kui hangete tulemused avalikustatakse viisil, mis võimaldab kõigil täpselt näha, miks üks või teine pakkuja parim oli. Peab olema arusaadav, kuidas üks või teine osaleja täidab hankel esitatud tingimusi ja kriteeriume, kus ollakse tugevamad ja kus nõrgemad. Selline võrdlus aitab kõige kõrval kaasa üldisemale efektiivsuse kasvule: on üpris tõenäoline, et kui ettevõte näeb, et tema pakkumises on mingi konkreetne aspekt teistega võrreldes nõrgem, siis ta püüab seda tulevikus paremaks teha.

Avalikustamine tähendab ka seda, et neile võrdlusandmetele peab olema ligipääs kõigil, ka neil, kes konkreetses hankes ei osalenud, sealjuures ilma suurema vaevata ehk teabepäringut tegemata. Selline avalikustamine aitab tegelikult ka alapakkumiste vastu, sest üpris tõenäoliselt on kõige kompetentsemad teised pakkujad ning nad on ka ülimalt motiveeritud hindama enda pakkumist võrdluses teiste pakkumustega. E-hangete süsteem peab võimaldama lihtsalt ja selgelt kogu olulise info avaldamist; teabepäringute teel info hankimine peaks jääma ikkagi spetsiifiliste teemade ja küsimuste juurde, mitte olukorda, kus me võrdleme tavalisi hankeid.

Tihtipeale öeldakse, et kui asjad tunduvad kahtlased või ebaõiglased, siis võib ju protestija esitada vaidlustuse. Kuid üldiselt seda siiski ei tehta, sest kardetakse, et tulevikus võidakse nö kätte maksta või hanke võitmise juures lähevad suhted hankijaga keeruliseks. Kui tegemist on tööga, kus hankija ja pakkuja omavaheline koostöö on ülimalt oluline, siis ei olda valmis suhteid juba eelnevalt pingeliseks ajama. Nii mõnigi kord ei tea mikro- või väikeettevõtja, kuidas vaidlustada – kuhu pöörduda, kui kiiresti jmt. Kuid järeldus olukorrast, kus küsimused jäävad õhku ja hinge tunne, et asi ei olnud päris õige, on tavaliselt see, et ju midagi susserdati. Seetõttu on oluline, et vaidlustuste esitamise ja lahendamisega seotud teemad oleksid hästi selged ja arusaadavad.

Veelgi parem oleks, kui avalikkusele (mitte ainult hankijatele ja pakkujatele) oleks teada, kuidas täpsemalt korraldada ja läbi viia kõige tüüpilisemaid ja sagedamini esinevaid hankeid, kuidas lahendada ühed-või-teised olukorrad. Esimene ja lihtsaim samm oleks parimate praktikate, soovituste ja juhendite esitamine ja levitamine. Nii saaks muuseas vältida või vähemalt vähendada, et hilisemad kontrollid ei avastaks möödaminekuid hangete läbiviimisel. Tihtipeale ei ole eksimused ja möödapanekud põhjustatud mitte soovist susserdada, vaid ebapiisava kogemuse või teistsuguse seaduse tõlgendamise tulemus. Kindlasti aitab hangete paremat korraldust tagada info levik ja kättesaadavus, siin on oma roll ka rahandusministeeriumil. Aga taas tuleb nimetada läbipaistvust ja selgeid reegleid ning arusaadavat seaduse sõnastust (jah, ka segane sõnastus tekitab probleeme, sest arusaadavus kannatab). Kindlasti aitab eelnimetatule kaasa ka tarbijasõbralike e-lahenduste laialdasem kasutamine.

Loomulikult on palju teisigi kohti, mille üle hangete puhul arutleda. Seaduseelnõu menetlemise käigus on võimalik nende üle põhjalikult arutleda. Ja kordan seda, mida olen viimasel ajal erinevatel kohtumistel ikka ja jälle öelnud: kui kellelgi on soov ideid pakkuda, siis nad on oodatud ja teretulnud seda tegema.