Kirjutatud Riigikogu teaduskonverentsil 4.oktoobril 2017 peetud kõne põhjal

Ilmselt ei ole tänase päeva eesmärk arutada mitte niivõrd seadusandjate isiklikku kokkupuudet teadusega, kuivõrd hoopis seadusloome ja teaduse omavahelist suhet. Kuid personaalne kokkupuude teadusega mõjutab inimest ning eriti tema suhet teadusega ka teadusvälises tegevuses. See on ka põhjus, miks mu ettekande pealkiri on seadusandja ja teadus, mitte seadusloome ja teadus. Ning ma alustangi personaalsest suhtest.

Kindlasti on mõned seadusandjad Riigikogus tegelenud ja tegelevad ka praegu teadusega. Riigikogus on olnud akadeemikuidki. Kuid üldiselt on teadusega seotus siiski tagasihoidlikum kui võib-olla sooviks ühiskond näha.

Kahtlematult on seadusandja, aga tegelikult ükskõik millise otsustaja – seadusandja on ju ka otsustaja -, puhul kasulik, kui ta on ise teadusega mingilgi määral tegelenud. Teadusega tegelemine nimelt nõuab süsteemset lähenemist, tegevuste planeerimist, küsimuste igakülgset kaalumist. Seega võib oletada, et kõik, kes on teadusega tegelenud, on vähemalt mingil määral omandanud ka süsteemse lähenemise oskuse ja suudavad igakülgselt ja põhjalikult mõelda ka siis kui nad tegutsevad poliitikas ja on Riigikogu liikmed.

Hüpoteetiliselt peaksid need, kes on teadusega tegelenud, olema valmis kasutama teadustulemusi seadusloomes ja laiemalt poliitikas. Ma pole kindel, kas see seos on just sajaprotsendiline, kuid ma oletan, et seos on üpriski tugev.

Järgnevalt teeksin täiesti mitteteaduslikult mõningase kokkuvõtte oma tähelepanekutest Riigikogu ja laiemalt poliitikute suhetest teadusega. Alustuseks pean tõdema, et minu arvates on Riigikogu liikmeskond üldjoontes läbilõige Eesti ühiskonnast, kuid teatavate selgete eripäradega. Ehk siis reaaluses ei ole Riigikogu puhul tegemist parimatest-parimate koguga. Ma arvan, et kõigis riikides on asi samamoodi ja seega ei pea me Eestis selle pärast hädaldama (tegelikult on sellel omad head küljed, kuid see pole selle ettekande teema).

Aga nüüd siis minu tähelepanekutest.

Väga üldiselt on suhtumine Riigikogu liikmete seas teadusesse ja teadlastesse samasugune nagu keskmisel elanikul, see on respekteeriv, kuigi alati ei saada aru, millest teadlane räägib. Argument „teadlane ütles“ on täiesti kasutatav ja raskesti rünnatav ehk siis raskekaaluline argument.

Kuid – nii nagu elanike hulgas – on ka siin majas ebakindlust ja usaldamatust, mis tuleb sellest, et ei saada aru, millest teadlane räägib. Seadusandja jaoks tekkib probleem siis, kui üks teadlane räägib ühte ja teine risti vastupidist aga saadikul on vaja selgust saada, et otsust langetada. Teadusega kokkupuutunu teab, et rohkem või vähem vastandlikud seisukohad on teaduses vägagi tavapärane seis. Eriti kui me räägime sotsiaalteadustest – ja viimastega on Riigikogu töös kokkupuudet rohkesti. Minu spetsiifikas – majandusteaduses – on peetud väga kirglikke sõnasõdu ja ilmselt peetakse tulevikuski. Kuid keskmine inimene – ja keskmine riigikogulanegi – ootab suuremat selgust ja üheselt mõistetavust. Ehk siis asja, mida tõenäoliselt pole võimalik saavutada. Kuid kas on võimalik vähemalt mingit suuremat selgust saada erinevate positsioonide põhjustest?

Tooksin näite sellest kevadest ja palju kirgi tekitanud metsaseaduse menetlemisest. Jättes kõrvale emotsioonid ja usu, püüdsid paljud saadikud olla ratsionaalsed, toetuda teadusele ja eelnõusse puutuvast sisuliselt aru saada. Ja nad leidsid end piltlikult öeldes metsast: vasturääkivate andmete, vasturääkivate tõlgenduste ja seletuste keskelt. Kõik see oli lisaks veel vürtsitatud rohkete kirgede ja emotsioonidega.

Sellises olukorras võib saadik teha järelduse, et ta ei saa teadust ja teadlasi usaldada. Ükski saadik ei saa tunda kõiki teemasid, paratamatult tuleb usaldada oma kolleege või otsida kompetentsemaid inimesi, kes aitaksid keerulistes küsimustes selgusele jõuda. Kui see ei ole ühtäkki võimalik, siis on saadik suures hädas.

—

Otsustamine saab alguse probleemist – selle tuvastamisest ja analüüsist, järgnevad lahendusvariandid, mille seast tehakse valik. Ka seadusandja on otsustaja. Nüüd ma tooksin siia ühe eripära, mille poolest Riigikogu saadikud keskmiselt erinevad keskmisest eestlasest: nad nimelt on enesekindlamad. Nad tahavad ise otsustada ning kui nüüd seadusandjale antakse väljast poolt üks konkreetne lahendus ette, siis võivad asjad viltu minna. Andke lahendusvariandid, andke põhjendused, vastandlikud seisukohad, selgitused, kuid olge ettevaatlikud pakkuma raudkindlaid ja üheseid lahendusi.

Üks asi on see, et sellega tungitakse otsustaja tegevusväljale, mis võib ärritada igat ostustajat. Teine asi on see, et pakkudes ühte kindlat lahendust, tekkib poliitikus kahtlus, et järsku on see lahendus seotud mingi grupi- või erahuviga. Ja selline asi teeb seadusandja ettevaatlikkuks, vahel ka vaenulikuks.

Need oli subjektiivsed tegurid ja seosed seadusandja ja teaduse suhtes. Muidugi mitte kõik, vaid need, mis minu arvates on olulised. Vahel väga-väga olulised.

Nüüd jõuan ma ettekande järgmise osani ehk siis selleni, et vaadelda ja avada seadusandja ja teaduse omavahelist suhet seadusloome protsessis.

Põhiosa seaduseelnõudest jõuab Riigikokku Vabariigi Valitsuselt ehk siis nad on läbinud juba teatava poliitilise valikusõela. Valitsusest tulnud eelnõud on valmistatud ette ministeeriumites ning nendega koos tulevad seletuskirjad, mille osaks on põhjendused, mõjuanalüüsid ja huvigruppide arvamused.

Oma kokkupuute põhjal eelkõige eelnõudega, mis jõuavad majandus- ja sotsiaalkomisjoni, julgen väita, et põhjenduste ja mõjuanalüüside osa eelnõude seletuskirjades on ebaühtlane. Seda kahel põhjusel.

Esiteks kiirustamine, mis paistab silma eelkõige neist eelnõudest, mis on koostatud poliitiliste valikute ja tahte alusel. Seda seetõttu, et nopitakse välja need argumendid ja põhjendused, mis on sobivad. Aga ka seetõttu, et aega põhjalikumaks käsitluseks ei jätku.

Teiseks põhjuseks on käsitletava teema või probleemi vaatlus üksnes ühest kitsast vaatenurgast. Nii võivad sotsiaalministeeriumis valminud eelnõud olla puudulikud majandusmõjude hindamisel ja majandusministeeriumis valminud eelnõud jätta kõrvale midagi sotsiaalvaldkonnast. Seda mitte sihilikult ja pahatahtlikult, vaid lihtsalt kompetentside puudumise tõttu.

Eelnõu menetluse käigus on võimalik esialgsete puudujääkidega tegeleda: koguda täiendavat informatsiooni, teha arutelusid, kohtuda ekspertidega jne. Aga tunnistagem ausalt, vahetevahel jääb komisjoni liikmetel avarast silmavaatest või tahtest puudu. Lisaks veel, kui otsus on juba langetatud poliitilistel kaalutlustel, siis on selle muutmine ülimalt keeruline ja vähetõenäoline.

—

Seadusloome sõltub mitmetest asjaoludest, mis võivad viia teaduslikust vaatenurgast vaadates mitteratsionaalsete valikuteni. Ma nimetaksin mõningaid, mis mulle on sagedamini silma hakanud.

1. Ideoloogilised vaated ehk siis poliitilised valikud, millele ma just osutasin. Sotsiaal- ja majandusküsimused on tihtipeale ideoloogiliselt väga laetud ning ka teadlaste vaated on vastanduvad.
2. Erinevate tegevusvariantide rakendatavus. Nimelt võib hea lahendus tulemuse seisukohalt olla keeruline rakendada ja eriti rõhutaksin ma seda, et ta võib olla kulukas ja aegavõttev. Samuti võivad piirangud tulla teistest seadustest ja Euroopa Liidu reeglistikust.
3. Poliitilised kaalutlused ehk siis oletuslik või tegelik valija arvamus ühe või teise tegevuse osas.
4. Juba antud lubaduste keeruline tagasipööratavus. On olukordi, kus antud lubadusest on suhteliselt lihtne taganeda, kuid on olukordi, kus see on keeruline. Sealjuures seetõttu, et enesekindlad poliitikud leiavad, et oma seisukohtadest taganemine on nõrkuse väljendus. Nii võidakse seista viie või kümne aasta taguste seisukohtade eest, kuigi reaalselt võivad need – tollal võib-olla isegi ratsionaalsed valikud – olla nüüdseks täiesti ajast ja arust.
5. Kui kõik esitatud argumendid vaidluste käigus ümber lükatakse võidakse jõuda lukustatud seisu, mille aluseks on usk. Sinna jõutakse ka siis, kui haaratakse kinni esimesest heast ettepanekust või lahendusideest, kuid keeldutakse veel paremast juba isiklikel emotsionaalsetel põhjustel.

—

Riigikogu enda initsieeritud seadusloome on tagasihoidlik. Väga üldiselt saab selle jagada kolmeks. Esiteks nö ideoloogilis-poliitilised eelnõud, millega tuleb välja tavaliselt opositsioon, et oma seisukohtadele tähelepanu saada. Need eelnõud võivad olla hästi põhjendatud, kuid ei pruugi. Teiseks huvigrupi eelnõud, mis tegelevad konkreetse, tihtipeale päevapoliitilise olukorra või huvigrupi probleemi lahendamisega. Kolmandaks eelnõud, mis saavad alguse teadmisest, et midagi tuleb teha või midagi muuta. Eelkõige on tegemist üldpoliitiliste eelnõudega, näiteks Riigikogu otsustega. Neid eelnõusid on väga vähe ja ma julgeksin siia lugeda ka arenguseire seaduse.

Viimasel kahel juhul kasutatakse Riigikogu analüüsiosakonna aga olenevalt olukorrast ka ministeeriumite või teiste ametkondade abi eelnõu põhjendamiseks.

Nüüd jõuan ma küsimuseni: kust tulevad ideed, mida seaduseks vormitakse. Sellele küsimusele tuleb vastata, et saada aru, kuidas teadus seadusloomet üldse reaalselt mõjutab.

Võib-olla on raske uskuda, kuid poliitikud loevad hoolikalt igasugused raporteid ja ülevaated ning nopivad neist sobivaid ideid ja mõtteid. Need ideed jõuavad valimis- ja tegevusprogrammidesse, aga muidugi võib ka mõni üksik saadik või väiksem grupp saadikutest võta asja enda ajada.

Ülesnopitud ideede elluviimine eeldab piisava toetuse olemasolu ning Eesti poliitilist maastiku arvestades ka vähest vastuolu teiste eesmärkide ja ideedega. Ehk siis peab olema võimalik leida ühisosa erinevate arvamuste ja poliitliste vaadete ja ideoloogiate vahel.

Niisiis, aitab teaduslikult põhjendatuid valikuid teha see, kui avatakse probleemi olemus koos võimalike tagajärgedega. Kui esitatakse võimalikud lahendused või siis kohad, kust lahendust otsida. Kuid samuti on vaja, et esitataks vastused võimalikele küsimustele ja vastuväidetele. Seadusandjani jõudev raport või ettekanne ei pea olema olemuselt kriitiline, kahtlematult on parem, kui see on objektiivne ja neutraalselt esitatud.

Lõpetuseks kirjeldaksin minu ideaalmaastiku

Tahaksin näha Riigikogu suuremat roll seadusloomes, et eelnõusid menetletaks mõistlikus tempos, et oleks võimalik vajadusel aeg maha võtta ja asju ümber hinnata ning et eelnõude seletava osa kvaliteet oleks ühtlaselt hea.

Kindlasti lihtsustaks seadusloomet see, kui Riigikogu liikmetel aga laiemalt poliitikutel ja ühiskonnal oleks ühtsem info- ja teadmisväli. See aitaks ühtlasemalt mõista probleemide olemust ja saada ühesemalt aru võimalikest lahendusvariantidest. Sellega peaks vähenema „lukustatud“ ja usupõhiste tegevuste hulk.

Just need olid põhilised kaalutlused, kui Riigikogu määratles arenguseire keskuse tegevuspõhimõtted. See on keskendumine ühiskonna jaoks olulistele ja komplekssetele teemadele vaatega kaugemale tulevikku. See tähendab ühtse infovälja loomist uuringute, infomaterjalide, arutelude ja kaasamise teel. Ning lõpeks ka võimalike erinevate lahendusvariantide ja -teede pakkumist.

Muidugi võib teiste inimeste ideaalmaastik olla teistsugune. Siiski tundub, et Riigikogus on piisav ühisosa leitud. Ma loodan, et see ühisosa tekkib ka ühiskonnas ja teadlased selle ideaalmaastiku reaalsusesse viimisel kaasa löövad.